Cons. di Stato - Parere 16/02/2022 n. 398 - Il proprietario è responsabile del proprio veicolo abbandonato in area privata indipendentemente da eventuali atti di vandalismo da parte di terzi

CONSIGLIO DI STATO
SEZIONE PRIMA
ADUNANZA DI SEZIONE DEL 12 GENNAIO 2022

Parere 16 febbraio 2022, n. 398

OGGETTO: Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla signora A.A. contro Comune di Rapallo e nei confronti di Città Metropolitana di Genova, per l'annullamento dell'ordinanza del sindaco del comune di Rapallo n. 24/2018 del 9 luglio 2018 di rimozione di rifiuto; della sanzione pecuniaria disposta dal Comando di Polizia municipale del Comune di Rapallo con verbale di accertamento della violazione prevista dal d.lgs. n. 152/2006 per abbandono di rifiuto; dell'ingiunzione di pagamento n. 638/2018 adottata dalla Città Metropolitana di Genova, nonché delle spese di procedimento e maggiorazioni di legge.

LA SEZIONE

Vista la relazione, trasmessa con nota n. prot. 9506 del 1° giugno 2021, con la quale il Ministero dell'interno- Direzione centrale per le autonomie ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;
visto il parere interlocutorio n. 1615/2021 reso dalla Sezione all'Adunanza del 22 settembre 2021;
vista la relazione n. prot. 0023609 del 26 ottobre 2021, con la quale il Ministero della transizione ecologica - Direzione generale per l'economia circolare ha espresso il proprio avviso sul ricorso in oggetto;
esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Luca Di Raimondo;

Premesso

Con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica in esame, la signora A.A. ha impugnato, chiedendone l'annullamento:
1) l'ordinanza del Sindaco del Comune di Rapallo n. 24/2018 del 9 luglio 2018, con la quale veniva ingiunto alla ricorrente di provvedere, entro quindici giorni dalla notifica dell'atto, alla rimozione e avvio a recupero/smaltimento mediante conferimento ad impresa autorizzata dell'autovettura;
2) la sanzione pecuniaria disposta dal Comando di Polizia municipale del Comune di Rapallo con verbale di accertamento della violazione prevista dal d.lgs. n. 152/2006 per abbandono di rifiuto;
3) l'ingiunzione di pagamento n. 638/2018 adottata dalla Città Metropolitana di Genova, nonché le spese di procedimento e maggiorazioni di legge.
Emerge dalla documentazione in atti che, a seguito di sopralluogo e successivo verbale, il Comando di Polizia municipale del Comune di Rapallo ha contestato alla ricorrente, in qualità di proprietaria, l'abbandono su area privata del rifiuto costituito da relitto di veicolo a motore, con finestrino destro sfondato e aperto, con vegetazione all'interno, ricoperto di vegetazione all'esterno, con retrovisore destro divelto e con spigoli vivi, in evidente stato di abbandono e disuso.
È stata, pertanto, disposta a carico della ricorrente una sanzione pecuniaria di euro 1.666,67 con obbligo di procedere alla rimozione.
Avverso il verbale di accertamento di violazione amministrativa la signora A.A. ha presentato ricorso amministrativo alla Città Metropolitana di Genova, che lo ha respinto, confermando la sanzione amministrativa e disponendo la relativa ingiunzione di pagamento.
Successivamente, il Sindaco del Comune di Rapallo ha adottato l'ordinanza impugnata, con la quale è stato ingiunto alla ricorrente di provvedere, entro quindici giorni dalla notifica dell'atto, alla rimozione e smaltimento del rifiuto.
L'ordinanza sindacale, pubblicata nell'albo pretorio, è stata notificata ai sensi dell'art. 140 c.p.c., in quanto l'interessata non era reperibile all'indirizzo di residenza anagrafica.
Il veicolo è stato rimosso dalla Polizia municipale e, successivamente alla presentazione del presente ricorso, l'interessata, in esecuzione dell'ordinanza comunale, ha consegnato l'autovettura a una ditta di autodemolizioni, come da certificato di rottamazione n. 144 in data 28 ottobre 2018.
La ricorrente lamenta la mancata notificazione dei provvedimenti contestati e, con riferimento all'ordinanza sindacale, afferma di non essere stata avvisata della rimozione dell'autovettura, sostenendo che l'autoveicolo non era in stato di abbandono, ma avrebbe subito degli atti vandalici.
La relazione del Ministero dell'interno, trasmessa con nota n. 9506 del 1° giugno 2021, dopo che erano state acquisite memorie del Comune e della Città metropolitana, conclude per l'inammissibilità del ricorso, laddove riguarda le sanzioni pecuniarie, avverso le quali la ricorrente avrebbe dovuto rivolgersi al g.o. (v. legge n. 689/1981), e per la sua infondatezza per quanto riguarda la domanda di annullamento relativa all'ordinanza sindacale.
Con parere interlocutorio n. 1615/2021 reso all'Adunanza del 22 settembre 2021, la Sezione ha disposto la trasmissione del ricorso e della relativa documentazione al Ministero della transizione ecologica, per ottenerne l'avviso, vista la competenza di quel Dicastero con riguardo alla disciplina dei rifiuti contenuta nel d.lgs. n. 192/2006.
Con relazione trasmessa con nota n. prot. 9506 del 1° giugno 2021, il Ministero dell'interno- Direzione centrale per le autonomie ritiene che il gravame sia inammissibile e infondato.
Con relazione n. prot. 0023609 del 26 ottobre 2021, il Ministero della transizione ecologica - Direzione generale per l'economia circolare ha espresso l'avviso che il ricorso sia da respingere.

Considerato:

Con il ricorso straordinario in esame, la signora A.A. impugna, chiedendone l'annullamento, l'ordinanza sindacale n. 24 del 9 luglio 2018, con la quale il Sindaco del Comune di Rapallo ha ingiunto la rimozione di un veicolo di proprietà della ricorrente abbandonato in area privata, in applicazione dell'art. 192, del d.lgs. n. 152/2006.
Il gravame, pur apparentemente proposto per il solo annullamento della citata ordinanza, muove genericamente censure anche rispetto alla sanzione pecuniaria disposta dal Comando di Polizia municipale del Comune di Rapallo n. 1/17 P/2017 e all'ingiunzione di pagamento n. 638/2018 emessa dalla Città Metropolitana di Genova.
Per quanto concerne il richiesto annullamento di tali due ultimi atti, il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione oltre che per genericità dei motivi.
La giurisprudenza ha da tempo chiarito che l'impugnazione di ingiunzioni di pagamento emesse ai sensi della legge n. 689/1981 è riservata alla giurisdizione dell'a.g.o. (Consiglio di Stato, sez. I, n. 1075/2021).
Con argomentazioni, dalle quali il Collegio non ha ragione di discostarsi, la Sezione ha stabilito che sono da condividersi "gli approdi cui è giunta la giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui - nell'ambito di una distinzione tipologica e sistematica tra sanzione "in senso stretto" e sanzione "in senso lato" - la sanzione in senso stretto, ovvero la sanzione pecuniaria disciplinata dalla legge n. 689 del 1981, costituisce reazione dell'ordinamento alla violazione di un precetto cui è estranea qualunque finalità ripristinatoria o risarcitoria ed è inflitta nell'esercizio di un potere punitivo avente ad oggetto condotte, come avviene quando decide il giudice penale. A questa stregua, la commisurazione della misura afflittiva avviene attraverso un potere "ontologicamente diverso dalla discrezionalità amministrativa, che presuppone una ponderazione di interessi", atteso che "l'ampio margine di apprezzamento lasciato dalla legge all'amministrazione" dovrebbe essere "esclusivamente utilizzato per adeguare la sanzione alla gravità della violazione commessa ed alle condizioni soggettive dell'autore, restando escluso ogni giudizio di valore sugli interessi amministrativi tutelati dalla norma sanzionatoria". Sul piano delle situazioni giuridiche soggettive, tale discrezionalità (esercitata sulla base di criteri diversi, che prescindono dalla valutazione di qualsiasi interesse pubblico) fronteggia posizioni che - anche ai fini della giurisdizione - sono qualificabili di diritto soggettivo alla "integrità patrimoniale". Sotto altro profilo, la sanzione in "senso stretto" è irrogata tramite un procedimento diverso da quello previsto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, è garantita dai principi di legalità, personalità e colpevolezza (per quanto mutuati dalla legislazione ordinaria e non dalla Costituzione), è suscettibile di integrale riesame giudiziale (senza, cioè, alcun limite di "merito" amministrativo) (Cons. Stato, sez. VI, n. 5420/2017) (per tutte, Consiglio di Stato, sez. I, n. 633/2021).
Passando all'esame delle doglianze mosse all'ordinanza comunale 27/2018, ritiene il Collegio che il ricorso non sia meritevole di accoglimento.
Da un primo punto di vista, la ricorrente lamenta l'irregolarità, sotto forma di inesistenza o nullità, della notifica dei provvedimenti impugnati.

La censura è infondata.

Al riguardo, osserva la Sezione che correttamente l'ente intimato ha proceduto alla notificazione presso la residenza della signora A.A. ex articolo 140, del codice di procedura civile, vista l'impossibilità di consegna a causa della irreperibilità della destinataria (Consiglio di Stato, sez. I, n. 1476/2021 e n. 1452/2021).
Anche le ulteriori censure che muove la ricorrente al provvedimento comunale n. 27/2018 sono destituite di fondamento.
Il Sindaco del Comune di Rapallo ha, infatti, ingiunto la rimozione ed avvio al recupero/smaltimento mediante conferimento ad impresa autorizzata della vettura di proprietà della ricorrente, abbandonata in area privata, con successivo avvio alla demolizione, sulla base delle risultanze istruttorie, di cui viene adeguatamente dato conto nell'atto impugnato.
Il verbale n. 1/17 del Comando della Polizia municipale, al quale rinvia l'ordinanza sindacale ingiuntiva, riferisce che il veicolo di proprietà della signora A.A. "risulta con finestrino destro sfondato ed aperto, con vegetazione all'interno, ricoperto di vegetazione all'esterno, con retrovisore destro divelto e con spigoli vivi, in evidente stato di abbandono e disuso".
La circostanza, posta base dell'ordinanza sindacale impugnata, è avvalorata dalla documentazione fotografica in atti e, in punto di fatto su questo aspetto, non viene mossa alcuna contestazione dalla ricorrente, che si limita a dichiarare genericamente che la propria autovettura sarebbe stata oggetto di atti di vandalismo da parte di ignoti.
Orbene, il provvedimento gravato si fonda sulla disposizione di cui all'articolo 192 (Divieto di abbandono), del decreto legislativo n. 152/2006, a mente del quale "1. L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati.

2. È altresì vietata l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.

3. Fatta salva l'applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.".
La responsabilità della ricorrente deve essere valutata in termini di un suo comportamento, commissivo od omissivo, adottato con dolo o colpa, tale da configurare i presupposti per la commissione dell'illecito ambientale individuato dalla norma.
Orbene, nella fattispecie non vi è dubbio che, anche a voler ritenere che nel tempo la vettura in questione sia stata fatta oggetto di atti vandalici, la proprietaria fosse tenuta alla sua custodia, in modo da evitare che la situazione venisse ulteriormente compromessa.
In questo quadro di riferimento, viene in rilievo la competenza del Sindaco (Consiglio di Stato, sez. I, n. 1862/2021), che ha proceduto, in esito all'adeguata attività istruttoria sopra richiamata, ad adottare l'ordinanza di ingiunzione alla rimozione ed allo smaltimento, con avvio ad un centro autorizzato, come, in effetti, la ricorrente ha fatto in un secondo tempo.
Nella prospettiva descritta, perdono consistenza le doglianze della ricorrente con riferimento all'asserita illegittimità dell'atto impugnato, avuto riguardo agli atti di vandalismo di cui è stato, a suo dire, fatto oggetto il veicolo a lei intestato, atteso che, indipendentemente da atti di terzi, non v'è dubbio che la signora A.A. dovesse farsi carico di custodire e non abbandonare la propria autovettura, con il rischio di seria compromissione dell'ambiente.
Osserva il Collegio che, ai sensi dell'articolo 183, comma 1, lett. a), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si intende per ""rifiuto": qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi".
La definizione di rifiuto contenuta nella norma rimanda alla responsabilità del possessore o detentore del bene indipendentemente dalla sua volontà effettiva di disfarsene, considerato che sussiste in ogni caso l'obbligo, nei casi previsti dalla legge, di smaltire la sostanza o l'oggetto secondo la normativa di riferimento.
Quanto ai veicoli a motore, trova applicazione nella fattispecie la disposizione di cui all'articolo 3, comma 2, lett. d), del decreto legislativo 24 giugno 2003, n. 209, che definisce un veicolo a fine vita anche il mezzo che, "ancorché giacente in area privata, risulta in evidente stato di abbandono".
Nel caso in esame, la dettagliata descrizione del bene operata dall'amministrazione procedente, in uno con la documentazione fotografica a corredo, conducono ad attribuire al mezzo in questione la natura di rifiuto, agli effetti dell'articolo 192, d. lgs. 152/2006.
D'altra parte, la volontà della ricorrente, come emerge dall'istruttorie eseguita, di abbandonare il mezzo è riconducibile, altresì, alla mancata attivazione per molti anni della polizza assicurativa per responsabilità derivante dalla circolazione stradale e dalla mancata revisione del mezzo per consentire il suo utilizzo.
Né, in direzione opposta, può essere valutato il comportamento della ricorrente che, solo in un secondo momento ha parzialmente tentato di liberare il mezzo dalla vegetazione che lo ricopriva all'interno e all'esterno.
In conclusione, i provvedimenti impugnati sono immuni vai vizi denunciati, anche con riferimento alla lamentata mancata comunicazione di avvio del procedimento, considerato che la ricorrente non avrebbe potuto formulare osservazioni rilevanti nella prospettiva dell'emanazione del provvedimento finale da parte del Comune, atteso che, ai sensi dell'articolo 21-octies, della legge n. 241/1990, l'eventuale riedizione del potere da parte del Comune non potrebbe portare in alcun modo all'adozione di un provvedimento finale di segno diverso (Consiglio di Stato, sez. I, n. 1575/2021 e n. 1787/2021), considerato il carattere doveroso e vincolato dell'ordinanza ingiuntiva impugnata.
La giurisprudenza ha stabilito che, in caso di provvedimento vincolato, non è applicabile "la previsione di cui al terzo periodo del richiamato comma 2 dell'articolo 21 octies, secondo cui "La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell'articolo 10-bis".
Invero, il secondo periodo dell'articolo 21 octies, comma 2, prevede che "Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".
Tale disposizione, a differenza di quella contenuta nel primo periodo riferita agli atti vincolati, disciplina la non annullabilità dei provvedimenti discrezionali.
Operando il terzo periodo rinvio, in caso di violazione dell'articolo 10 bis, alla disposizione di cui al secondo periodo, è evidente che esso, nell'affermare la rilevanza comunque della violazione di tale norma, trova applicazione esclusiva nelle fattispecie di provvedimenti discrezionali.
La Sezione (cfr. parere n. 114/2021 del 29-1-2021, reso nell'adunanza del 27-1- 2021) ha avuto modo di affermare che, come dimostrato dall'utilizzo dell'avverbio "comunque", dal riferimento normativo al "contenuto" del provvedimento (in luogo dell'inciso "contenuto dispositivo" utilizzato nel primo periodo) e dal precipuo obbligo imposto all'amministrazione di offrire la dimostrazione dell'irrilevanza del vizio, il secondo e il terzo periodo del comma 2 si riferiscono a provvedimenti adottati nell'esercizio di attività discrezionale, non configurabili nella vicenda in esame.
In presenza di attività vincolata, invece, trova piena ed esclusiva applicazione la norma del primo periodo del comma 1, la quale, in relazione al generale riferimento alla violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti, comprende in essa anche la fattispecie della omessa rappresentazione nella motivazione del provvedimento delle ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni del privato.
L'applicabilità della disposizione del terzo periodo citato ai soli provvedimenti discrezionali è stata ulteriormente ribadita nel parere della Sezione n. 478 del 26-3- 2021, il quale ne ha evidenziato l'operatività in "presenza di un modello procedimentale correlato all'esercizio di un potere discrezionale, rispetto al quale è irrinunciabile l'apporto del privato in funzione difensiva e collaborativa per il suo potere di influire sul contenuto dispositivo dell'atto"; specificando che "per converso, la novella, anche in base alla sua espressione letterale (che richiama il solo secondo periodo del comma 2 dell'art. 21 octies), non ha inciso sulla portata del primo periodo del comma 2, che prevede la non annullabilità per vizi procedimentali o formali degli atti, qualora, per la loro natura vincolata, sia palese che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato".
Nella prospettiva dei canoni ermeneutici indicati, il ricorso, per la parte in esame, non è meritevole di accoglimento.
In conclusione, alla luce di tutte le considerazioni che precedono, al Collegio non resta che dichiarare il ricorso:
- inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario per l'aspetto concernente le censure mosse contro la sanzione pecuniaria disposta dal Comando di Polizia municipale del Comune di Rapallo n. 1/17 P/2017 e l'ingiunzione di pagamento n. 638/2018 emessa dalla Città Metropolitana di Genova, fatta salva, ai sensi dell'articolo 11, comma 2, c.p.a., la possibilità per la ricorrente di riassumere il processo nel termine di tra mesi dalla comunicazione del presente parere, in applicazione della translatio iudicii;
- infondato per la parte avente ad oggetto le doglianze avverso l'ordinanza comunale 27/2018.

P.Q.M.

esprime il parere che il ricorso debba essere dichiarato in parte inammissibile, ferma restando la translatio iudicii nei termini e con le modalità indicati, ed in parte respinto.

Il Presidente: NERI
L'estensore: RAIMONDO
Il Segretario: SALAMONE