Convegno regionale della Polizia Municipale
Acireale, 29, 30 settembre,1 ottobre 2011

Le ultime novità del codice della strada
Ugo Sergio Auteri

La riforma del contenzioso in materia di circolazione stradale

Premessa

Sulla base della delega contenuta nel primo comma dell’art. 54 della L. 18 giugno 2009, n. 69, che affida al Governo l’adozione “...entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, di uno o più decreti legislativi in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione che rientrano nell’ambito della giurisdizione ordinaria e che sono regolati dalla legislazione speciale”, è stato emanato il Decreto legislativo n. 150 del 1° settembre 2011 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 21 settembre 2011.

Il nuovo provvedimento ha ridotto le 33 modalità di processi disciplinati in modo differente riconducendole a soli 3 modelli: il rito del lavoro, il rito ordinario di cognizione e il rito sommario per processi con evidenti prove.

Una vera e propria riforma di riduzione e di semplificazione dei procedimenti delle controversie civili che interviene anche in materia di opposizione:

-          ad ordinanza-ingiunzione

-          al verbale di accertamento di violazione del codice della strada

Il decreto in argomento detta nuove disposizioni in materia, riconducendo tali controversie al rito del lavoro per la parte residuale e nei limiti stabiliti dall’art. 2 dello stesso provvedimento ed infine modifica gli articoli di riferimento della legge 689/81 e del codice della strada.

La riconduzione al rito del lavoro di tali fattispecie ha infatti reso necessario l’adozione di alcune disposizioni, contenute nell’art. 2 del decreto, per l’adattamento delle regole processuali previste per le controversie in materia di lavoro ai suindicati procedimenti.

Entrata in vigore e applicazione del nuovo rito

Il provvedimento in trattazione è stato pubblicato nella gazzetta ufficiale n. 220 del 21 settembre 2011 e, pertanto, entra in vigore il 6 ottobre 2011. L’art. 36 del d. lgs. 150/2011, nel regolamentare le disposizioni transitorie, dispone che le norme del decreto “si applicano ai procedimenti instaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello stesso”. Di conseguenza, le norme abrogate o modificate dal decreto “continuano ad applicarsi alle controversie pendenti alla data di entrata in vigore dello stesso”.

In sostanza, per un certo periodo di tempo i vecchio rito continuerà a coesistere con il nuovo fino ad esaurimento delle pendenze e, a giudizio dello scrivente, lo spartiacque sarà determinato dalla data di deposito del ricorso e non dalla data del verbale di accertata violazione o di emissione dell’ordinanza-ingiunzione. I ricorsi depositati in cancelleria fino al 5 ottobre 2011 sono assoggettati alle disposizioni precedenti alle modifiche apportate dal d. lgs. 150/2011, quelli depositati a partire dal 6 ottobre 2011 seguiranno il modello del rito del lavoro con i limiti di applicabilità previsti dal decreto in discussione.

(Proprio nei giorni in cui si svolgeva il convegno, il Ministero dell'Interno ha emesso una prima circolare in materia con la quale si è limitata a dare indicazioni in ordine alle correzioni da apportare sul verbale di contestazione.

Difficile condividere l'interpretazione ministeriale, sulla base del quale "per le violazioni accertate prima del 6 ottobre 2011 e non ancora notificate il termine di presentazione del ricorso rimane immutato, ossia 60 giorni". Le disposte norme transitorie, apparentemente chiare, sembrano non lasciare dubbi sull'applicazione della riforma al momento in cui il procedimento si instaura, indipendentemente dalla "data di accertamento".

Pertanto, per quel poco che conta, e nonostante l'autorevole parere del Ministero, ritengo personalmente più convincente quanto già affermato durante la relazione del convegno. In sostanza, alla data di emanazione della circolare, i giorni consentiti per proporre ricorso al giudice di pace non potevano più superare i trenta considerato che tale termine scatta automaticamente per i ricorsi depositati a partire dal 6 ottobre c.a..)

Opposizione ad ordinanza-ingiunzione

Unificati al medesimo rito i procedimenti previsti per l’opposizione ad ordinanza-ingiunzione disciplinato dagli artt. 22 e segg. L.689/81 e per l’opposizione ad ordinanza-ingiunzione prevista dall’art. 205 del codice della strada.

La riforma ha lasciato inalterato la competenza territoriale del Giudice di Pace, i termini per la presentazione del ricorso, trenta giorni dalla notificazione del provvedimento ovvero sessanta se il ricorrente risiede all’estero; ha inoltre mantenuto le speciali disposizioni in materia di competenza, contenute nell’art. 22-bis della l. 689/81, e ha tenuto conto degli interventi della Corte costituzionale in materia come la possibilità di presentare ricorso anche a mezzo del servizio postale.

L’opponente e l’autorità che ha emesso l’ordinanza possono stare in giudizio personalmente. L’autorità che ha emesso l’ordinanza:

-          può avvalersi di funzionari appositamente delegati;

-          nel giudizio di opposizione a ordinanze-ingiunzioni in materia di codice della strada, il Prefetto può farsi rappresentare in giudizio dall’amministrazione cui appartiene l’organo accertatore, se destinataria dei proventi ai sensi dell’art. 208 c.d.s., che provvede a mezzo di propri funzionari appositamente delegati.

La disciplina della sospensione dell’efficacia esecutiva dell’ordinanza-ingiunzione è stata resa omogenea con quella prevista per il verbale di accertamento di violazione del codice della strada. La sospensione dell’efficacia del provvedimento opposto può essere concessa dal giudice con ordinanza non impugnabile:

-          nei soli casi in cui la sospensione sia stata espressamente chiesta dall’opponente;

-          solo quando ricorrono gravi e circostanziate ragioni;

-          non prima dell’udienza fissata per la comparizione delle parti.

In caso di “pericolo imminente di un danno grave ed irreparabile” durante il tempo occorrente per l’instaurazione del contraddittorio, il giudice potrà disporre la sospensione “inaudita altera parte”, con decreto pronunciato fuori udienza. In tal caso il decreto di sospensione dovrà essere confermato alla prima udienza successiva, pena la sua inefficacia, con ordinanza non impugnabile.

Anche l’eventuale dichiarazione di inammissibilità può essere resa alla prima udienza. Il giudice potrà dichiarare inammissibile il ricorso depositato tardivamente, con sentenza soggetta ai normali mezzi di impugnazione, dopo l’instaurazione del contraddittorio.

Da osservare che nel nuovo rito la mancata presentazione senza giustificato motivo dell’opponente o del suo difensore alla prima udienza non sempre comporta l’automatica emissione di un’ordinanza di convalida del provvedimento opposto. Anche in tal caso, il giudice esamina il ricorso nel merito tutte le volte in cui l’illegittimità del provvedimento risulti dalla documentazione allegata dall’opponente ovvero l’autorità che ha emesso il provvedimento ha omesso il deposito della documentazione richiesta.

Per quanto riguarda l’impugnazione delle sentenza, poiché risulta esplicitamente esclusa l’applicazione  dell’art. 433 c.p.c. che individua il giudice di appello nel rito del lavoro, il giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione è assoggettata ai normali mezzi di impugnazione delle sentenze e, pertanto, il giudice di appello è individuato secondo i criteri generali contenuti all’art. 341 c.p.c. In sostanza, l’appello contro le sentenze del giudice di pace e quello contro le sentenze del tribunale si propone rispettivamente al tribunale e alla corte d’appello nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha pronunciato la sentenza.

Opposizione a verbale di accertamento di violazione del codice della strada

Per quanto riguarda il procedimento in materia di opposizione al verbale di accertamento di violazione al codice della strada, l’intero art. 204-bis del c.d.s. è stato sostituito da un unico comma con espresso rinvio alla disciplina dettata dall’art. 7 del d. lgs. 150/2011.

L’attuale disposizione dell’art. 204-bis c.d.s. si limita ad individuare i soggetti legittimati a proporre ricorso in sede giurisdizionale specificandone i presupposto ostativi, inalterati rispetto alla precedente formulazione:

-          l’avvenuto pagamento in misura ridotta, nei casi in cui è consentito;

-          l’avvenuta presentazione di ricorso al Prefetto ex art. 203 c.d.s.

Vengono riproposte le corrispondenti disposizioni del procedimento previsto per l’opposizione alle ordinanze-ingiunzioni in materia di :

-          modalità di presentazione del ricorso;

-          competenza territoriale del giudice di pace;

-          sospensione dell’efficacia esecutiva del provvedimento impugnato;

-          convalida del provvedimento opposto;

-          cause di inammissibilità;

-          l’esclusione del giudizio secondo equità;

-          principi fondamentali di accoglimento dell’opposizione;

-          spese per il procedimento.

In caso di rigetto dell’opposizione, nel caso specifico di ricorso ai verbali del c.d.s., vengono inoltre fissati i principi di determinazione dell’importo, che deve essere compreso tra il minimo ed il massimo edittale stabilito dalla legge per la violazione accerta tata (nel caso di ordinanza-ingiunzione in misura non inferiore al minimo edittale) e l’impossibilità di escludere l’applicazione delle sanzioni accessorie o la decurtazione dei punti dalla patente di guida.

Il pagamento in misura ridotta del verbale di accertamento di violazione al c.d.s.

Il novellato art. 204 bis c.d.s. continua a considerare l’avvenuto pagamento un impedimento alla possibilità del ricorso al Giudice di Pace. Sulla questione la Cassazione (Sez. II, Sent. n. 6382 del 19-03-2007) ha stabilito che il c.d. "pagamento in misura ridotta" di cui all'art. 202 C.d.S., corrispondente al minimo della sanzione comminata dalla legge, da parte di colui che è indicato nel processo verbale di contestazione come autore della violazione, implica necessariamente l'accettazione della sanzione e, quindi, il riconoscimento, da parte dello stesso, della propria responsabilità e, conseguentemente, nel sistema delineato dal legislatore anche ai fini di deflazione dei processi, la rinuncia ad esercitare il proprio diritto alla tutela amministrativa o giurisdizionale.

In sostanza, in tema di violazioni al codice della strada, si ritiene inammissibile l'opposizione al verbale di accertamento quando l'opponente si sia avvalso della facoltà del pagamento in misura ridotta ai sensi dell'articolo 202 del suddetto codice. In tal senso la S.C. (Sez. II, Sent. n. 6460 del 11-03-2008) ha ritenuto il pagamento in misura ridotta un istituto caratterizzato da finalità agevolative e deflattive, per effetto del quale il trasgressore è ammesso al pagamento della sanzione pecuniaria evitando così aggravi patrimoniali, rinunciando, nel contempo, ai rimedi oppositivi previsti dalla normativa.

Tuttavia, la medesima corte (Sez. II, Sent. n. 3948 del 18-02-2008) ha comunque ritenuto di non precludere al conducente, in qualità di autore materiale dell'infrazione, di proporre ricorso giurisdizionale al fine di evitare l'applicazione della sanzione personale relativa alla decurtazione di punti della patente di guida, conseguente alla violazione accertata, benché sia intervenuta l'estinzione della sanzione pecuniaria derivante dal pagamento in misura ridotta da parte del coobbligato solidale, proprietario dell'autoveicolo.

La legittimazione attiva in caso di ricorso a verbali di accertamento di violazione al c.d.s.

In caso di violazioni alle norme previste dal Codice della Strada, l’attore/ricorrente deve necessariamente coincidere con uno dei soggetti legittimati a proporre ricorso e, in quanto destinatari dell’atto opposto, essere compreso tra i soggetti individuati dallo stesso art. 204/bis c.d.s.:

-          il trasgressore, intendendo come tale colui che è così individuato nel verbale di contestazione, che non sempre coincide con il conducente del veicolo.

-          il proprietario del veicolo;

-          l'usufruttuario;

-          l'acquirente con patto di riservato dominio, il quale, secondo l’art. 1523 c.c. acquista la proprietà della cosa col pagamento dell'ultima rata di prezzo, ma assume i rischi dal momento della consegna, ai sensi dell’art. 91/3 il veicolo è immatricolato al nome dell'acquirente, ma con specifica indicazione al PRA e nella carta di circolazione del nome del venditore e della data di pagamento dell'ultima rata;

-          l'utilizzatore a titolo di locazione finanziaria, in tal caso i veicoli locati con facoltà di acquisto (leasing) sono immatricolati a nome del locatore, ma con specifica annotazione al PRA e sulla carta di circolazione del nominativo del locatario e della data di scadenza del relativo contratto ai sensi dell’art. 91, comma 1 del c.d.s.;

-          il locatario, nelle ipotesi di cui all'art. 84, e cioè quando il locatore, dietro corrispettivo, si obbliga a mettere a disposizione del locatario, per le esigenze di quest'ultimo, il veicolo stesso per un breve periodo e senza alcuna trascrizione al PRA o sulla carta di circolazione;

-          se la violazione è commessa da persona capace di intendere e di volere, ma soggetta all'altrui autorità, direzione o vigilanza, la persona rivestita dell'autorità o incaricata della direzione o della vigilanza;

-          se la violazione è commessa dal rappresentante o dal dipendente di una persona giuridica o di un ente o associazione privi di personalità giuridica o comunque da un imprenditore, nell'esercizio delle proprie funzioni o incombenze, la persona giuridica o l'ente o associazione o l'imprenditore;

Sulla questione che si pone invece in ordine alle violazioni accertate a carico di minori, è necessario richiamare l’art. 2 della legge 24 novembre 1981 n. 689, il quale dispone che “Non può essere assoggettato a sanzione amministrativa, chi al momento in cui ha commesso il fatto, non aveva compiuto i diciotto anni o non aveva ……. la capacità di intendere e di volere ….” precisando che “della violazione risponde chi era tenuto alla sorveglianza dell'incapace, salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto.”

Per effetto di tale principio la Cassazione ha costantemente affermato che i soggetti tenuti alla sorveglianza del minorenne rispondono della violazione a titolo personale e diretto in qualità di trasgressore e non per responsabilità solidale non risultando applicabile nei confronti degli stessi l’art. 196, comma 2 del c.d.s. che presuppone l’illecito commesso da persona capace di intendere e volere soggetto all’altrui autorità, direzione o vigilanza in considerazione dell’incapacità “ex lege” del minore di anni 18.

In sostanza, nel procedimento sanzionatorio in esame, l’esercente la potestà sul minore o il suo tutore assume la qualità di “trasgressore” al quale contestare o notificare gli estremi della violazione accertata e, in quanto tale, soggetto legittimato all’opposizione del relativo verbale.

Nella valutazione di eventuali difetti di legittimazione attiva, l’analisi dell’interesse giuridico del soggetto ricorrente, riconducibile al proprio “status” nell’ambito del procedimento in esame, appare però condizione necessaria, ma non sufficiente per l’ammissibilità del ricorso.

Secondo costante orientamento, infatti, la Suprema Corte ha più volte affermato il principio secondo il quale la legittimazione all’opposizione deriva “(…) dall’interesse giuridico alla rimozione di un provvedimento di cui il ricorrente deve essere il diretto destinatario (…)” “(…) e non da un semplice interesse di fatto (…)” fondato ad esempio sul semplice rapporto familiare ovvero sul fatto di essere esposto ad una eventuale azione di regresso, giuste le sentenze Cass. 11 giugno 1993 n. 6549; Cass. 30 giugno 1997, n. 5833; Cass. 20 agosto 2003, n. 12240, Cass. 19 settembre 2005, n. 18474.

Per maggiore chiarezza, la Cassazione con sentenza n. 18474/2005 precisa che “Per tale ragione, con riguardo a verbale di accertamento di una violazione al codice della strada, chi si dichiara conducente del veicolo con il quale sia stata commessa la violazione non ha (…) legittimazione a proporre opposizione se il verbale e stato elevato soltanto a carico dal proprietario del veicolo, responsabile in solido della violazione”.

Schema 1: fasi di instaurazione del procedimento

Schema 2: fasi dell'udienza